治大國(guó)如小家之理財(cái)

——關(guān)于《預(yù)算法》修正的一些建議

[ 本次“修正草案”在一些方面有一定進(jìn)步，[注冊(cè)新西蘭公司流程]但距離一部體現(xiàn)改革誠(chéng)意和遠(yuǎn)大治國(guó)理想的預(yù)算法的目標(biāo)來(lái)說(shuō)，還有相當(dāng)距離 ]

在中華人民共和國(guó)成立45年之后，現(xiàn)行的《預(yù)算法》于1994年頒布，“治國(guó)即理財(cái)”這一理念，不知不覺間開始被這個(gè)國(guó)家所認(rèn)識(shí)，但其理念的重要性和其內(nèi)在條理的嚴(yán)謹(jǐn)性，仍較為朦朧。由于當(dāng)時(shí)時(shí)代環(huán)境的限制和對(duì)現(xiàn)代預(yù)算制度認(rèn)識(shí)的不足，《預(yù)算法》有一些缺陷，需要修正。反映在目前的預(yù)算制度上，筆者以為主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

預(yù)算編制不全面，細(xì)化不夠，使人們(包括人大代表)不容易讀懂；

人大對(duì)預(yù)算審議和批準(zhǔn)的權(quán)力無(wú)法真正落實(shí)。預(yù)算年度從每年1月1日開始，而到3月召開的人大會(huì)議上才來(lái)審查和批準(zhǔn)，預(yù)算年度與預(yù)算審批時(shí)間不統(tǒng)一，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員尹中卿對(duì)此評(píng)論說(shuō)“沒有一個(gè)國(guó)家像我們這樣”；

對(duì)預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的規(guī)定不嚴(yán)格，使“年初報(bào)個(gè)數(shù)，然后隨便花”這一令納稅人痛心的現(xiàn)象無(wú)法消除；

缺乏明確的績(jī)效考核和違法處罰規(guī)定，造成對(duì)于預(yù)算資金領(lǐng)域的不當(dāng)使用、浪費(fèi)甚至貪污的防范不夠；

最后也是最重要的，《預(yù)算法》從一開始就將預(yù)算主體——普通納稅人——幾乎排除在外，人們?nèi)狈α私鈪⑴c預(yù)算編制和監(jiān)督的機(jī)會(huì)。

《預(yù)算法》的這些缺陷，使得這次《預(yù)算法》的修正廣受關(guān)注，在此筆者提出一些屬于自己的建議。

科學(xué)確定預(yù)算年度，結(jié)束未批先用的現(xiàn)象

預(yù)算年度與預(yù)算審批時(shí)間不統(tǒng)一，預(yù)算未經(jīng)審批就已開始使用的現(xiàn)象，在本次修正草案里基本未作修改，令人遺憾。

修正草案的第十五條仍沿用原法中的第十條，一字未動(dòng):“預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。”與此相關(guān)的另一條在原法中為：“第四十四條預(yù)算年度開始后，各級(jí)政府預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，本級(jí)政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行�！毙薷暮鬄椋骸暗谒氖艞l預(yù)算年度開始后，各級(jí)預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，可以安排下列支出：(一)上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；(二) 必須支付的本年度部門基本支出、項(xiàng)目支出，以及對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出；(三)法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出，以及其他特殊支出。預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。”

預(yù)算未獲批準(zhǔn)之前就開始使用，這與現(xiàn)代預(yù)算制度的基本邏輯是相沖突的，未獲立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)就開始動(dòng)用公共資金，這與現(xiàn)代社會(huì)的基本法理也是相悖的，甚至也與本法中的其他相關(guān)條款的要求和精神不符。筆者強(qiáng)烈建議：一、將預(yù)算年度改為每年的5月1日至第二年的4月30日；或者，將人大會(huì)議召開時(shí)間提前到每年的10 月上中旬召開，以配合審批下一年度的預(yù)算。

預(yù)算年度與預(yù)算審批不統(tǒng)一，是過(guò)去由于歷史條件所限而遺留下來(lái)的“半拉子工程”，目前已經(jīng)具備了充分的條件來(lái)修復(fù)。

怎樣保證人大代表對(duì)預(yù)算案的審查

很多人大代表之所以對(duì)審議預(yù)算失去興趣，將審查和批準(zhǔn)預(yù)算變成“走過(guò)場(chǎng)”，主要原因是：沒有足夠的時(shí)間來(lái)研究和審議；預(yù)算草案的編寫不夠詳細(xì)，不易看懂；人大代表實(shí)際上沒有對(duì)預(yù)算的修正權(quán)和否決預(yù)算的機(jī)會(huì)。全國(guó)人大代表葉青曾說(shuō)，在他的印象中，人大會(huì)議上對(duì)預(yù)算從來(lái)沒有改過(guò)一個(gè)數(shù)字。

“修正草案”對(duì)上述問(wèn)題做出了一些改變的努力，比如將過(guò)去中央政府在人大會(huì)議召開前需提前提交預(yù)算草案初案給人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)的時(shí)間，由30天增加到了45天，而地方依然維持提前30天的時(shí)間不變。從許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和預(yù)算制度的設(shè)計(jì)來(lái)看，預(yù)算草案初稿提前45天送人大財(cái)經(jīng)委，而地方上卻僅有30天，時(shí)間是顯然不夠的。而且，這里也沒有在人大會(huì)議之前將預(yù)算草案提前交給人大代表的設(shè)計(jì)，因此人大代表只有在到達(dá)人大會(huì)場(chǎng)時(shí)才能收到預(yù)算資料，并且只有半天或大半天的時(shí)間來(lái)研讀預(yù)算資料。建議這一部分應(yīng)再做修改，至少增加到90天。

此次“修正草案”對(duì)預(yù)算的編制專門增加了一條：“第四十一條報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級(jí)公共預(yù)算一般收支至少編列到款，重點(diǎn)支出至少編列到項(xiàng)。”這是一個(gè)進(jìn)步，但款和項(xiàng)依然不夠詳細(xì)，建議改為“應(yīng)當(dāng)按應(yīng)有的類、款、項(xiàng)、目編列”。

人大代表審查預(yù)算草案，就應(yīng)該擁有對(duì)預(yù)算草案提出修正和否決(全面修正和局部修正，全面否決和局部否決)的權(quán)力，但是原法中沒有這樣的條款，“修正草案”也沒有這樣的條款。筆者建議增加這樣的條款。

如何強(qiáng)化績(jī)效考核和違法處罰

在績(jī)效考核方面，不見明確條款。修正草案對(duì)現(xiàn)行的審計(jì)監(jiān)督設(shè)計(jì)幾乎未作修正，基本保留了原條款“縣級(jí)以上政府審計(jì)部門依法對(duì)預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督”。這樣的設(shè)計(jì)沒有改變審計(jì)部門仍在行政框架之下的格局，而且對(duì)績(jī)效審計(jì)也缺乏明確表述。建議將此條改為“審計(jì)部門歸于人大的框架之下，依據(jù)本法和其他相關(guān)法規(guī)，就預(yù)算賬目的編制、執(zhí)行和決算是否合規(guī)，以及政府在使用預(yù)算資金時(shí)是否體現(xiàn)了節(jié)約和效率的精神、是否遵循了衡工量值的原則、是否有貪污和浪費(fèi)的行為，每年定期向人大報(bào)告”。

審計(jì)部門設(shè)置在行政體系里，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，很難真正起到對(duì)預(yù)算的監(jiān)督作用。為了國(guó)家的長(zhǎng)治久安，為了公共資金的有效使用，應(yīng)該利用好這次修法機(jī)會(huì)，把這個(gè)問(wèn)題解決好。

另外，“修正草案”在“法律責(zé)任”一章中，增加了許多較為詳細(xì)的條款，但對(duì)違法處罰仍不夠詳細(xì)，不具威懾作用。建議參考中國(guó)香港地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，增加對(duì)任何導(dǎo)致預(yù)算收入當(dāng)收未收、不當(dāng)開支、或開支無(wú)正當(dāng)憑證的個(gè)人及部門負(fù)責(zé)人，給予追討和處以罰款的明確條款。

總而言之，[新西蘭公司注冊(cè)費(fèi)用]本次“修正草案”在一些方面有一定進(jìn)步，但距離一部體現(xiàn)改革誠(chéng)意和遠(yuǎn)大治國(guó)理想的預(yù)算法的目標(biāo)來(lái)說(shuō)，還有相當(dāng)距離。建議繼續(xù)修正，對(duì)一些必須改的地方要徹底地改。治國(guó)即理財(cái)，理財(cái)關(guān)乎國(guó)家和全體國(guó)民利益，不可不慎。