廣東的“雙特區(qū)”引擎正在快速浮出水面。

　　8月11日，廣東省政府新聞辦有關(guān)負責人向《財經(jīng)國家周刊》記者證實，珠海橫琴新區(qū)若干類似“自由貿(mào)易區(qū)”的專項政策已獲批復(fù)，橫琴將成為一個“境內(nèi)關(guān)外”的“自由貿(mào)易區(qū)”。這將是繼深圳前海之后又一個“特區(qū)中的特區(qū)”。

　　“就是把內(nèi)地的土地等空間更大限度向港澳經(jīng)濟體開放，開展自由貿(mào)易。這對前海無疑是有借鑒意義的。”8月10日，前海管理局經(jīng)營發(fā)展處處長、新聞發(fā)言人王錦俠在接受《財經(jīng)國家周刊》記者電話采訪時表示。

　　6月以來，隨著被外界視為“前�；�本法”的《深圳經(jīng)濟特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》(下稱前海條例)的三審、通過和正式實施，“前海向何去”的疑問與爭論不斷。爭論集中在，前海還要不要體制機制創(chuàng)新，深港合作開發(fā)的原定思路是否會延續(xù)。

　　近日，前海條例制定參與者、深圳市人大常委會的法制委員會副主任周榮生在接受《財經(jīng)國家周刊》記者專訪時披露了前海條例三審、通過前后的一些細節(jié)。他表示，“前海條例并沒有封死體制改革和制度創(chuàng)新”。

　　“港味”淡了

　　前海條例兔年春節(jié)進入議事日程后，獲得通過前已是三易其稿。

　　按照深圳最初向中央政府報送的規(guī)劃文本，前海地區(qū)將“營造支持前�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的商事法律環(huán)境：充分利用國家立法機關(guān)授予的經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，借鑒香港法律，制定促進前�，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的法規(guī)，支持深港合作建立香港法律、內(nèi)地法律查明機制”。

　　深港合作是前海大開發(fā)的源動力之一。廣東省人民政府發(fā)展研究中心主任謝鵬飛在接受本刊記者電話采訪時表示，2010年前海開發(fā)戰(zhàn)略確定后，即定位“東方曼哈頓”，旨在全面吸收香港在金融這一現(xiàn)代服務(wù)業(yè)方面的顯著優(yōu)勢。

　　深港雙方都曾反復(fù)高調(diào)推動前海開發(fā)。在這樣的總體思路下，前海條例第一稿提及香港37處，第二稿提及香港27處，獲得通過的最終法案則提及香港22處，不過此前所述的香港法律特別是商事法律，未再體現(xiàn)。

　　早在2010年3月15日，前海管理局即正式籌建，到2011年1月11日，正式掛上前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局、前海灣保稅港區(qū)管理局兩塊牌子。前海條例的草案一度設(shè)定，前海管理局是“實行企業(yè)化管理但不以營利為目的的公共機構(gòu)”，負責“前海合作區(qū)經(jīng)濟、社會和環(huán)境事務(wù)的管理”�？傮w上則實行企業(yè)化管理，而不是傳統(tǒng)的行政管理。

　　按照草案的規(guī)定，在前海管理局之上，將設(shè)一個理事會作為決策機構(gòu)，前海管理局決定的重大事項，應(yīng)當由經(jīng)理事會全體成員過半數(shù)通過。理事會成員由深港合作雙方組成，港方理事數(shù)不低于1/3。廣東省政府決策咨詢顧問委員會委員、香港特區(qū)政府大珠三角商務(wù)委員會主席馮國經(jīng)即是此理事會籌備組成員之一。

　　“今年3月下旬成立的理事會籌備組進行了很多有意義的工作，前海條例草案的主要設(shè)計者還向市、省、中央三級政府爭取到了不少體制、機制試驗機會�！瘪T國經(jīng)向《財經(jīng)國家周刊》記者透露。

　　這些“有意義的工作”包括：前海地區(qū)可以申請排除適用深圳人大常委會頒布的行政法規(guī)和深圳市政府頒布的行政法規(guī)；前海地區(qū)的現(xiàn)代金融服務(wù)相關(guān)法律事務(wù)，可以參照香港或國際慣例設(shè)定自己的商事仲裁機制和機構(gòu)，等等。

　　這些創(chuàng)新受到輿論廣泛關(guān)注。而6月獲得通過的最終文本，已經(jīng)沒有上述表述。

　　6月23日條例第三稿甫一公布，香港特區(qū)政府政務(wù)司司長唐英年就對在港廣東省政協(xié)委員公開表示，政策措施是深港合作開發(fā)前海的關(guān)鍵所在。沒有特別政策措施，前海的特殊性和潛質(zhì)就很難被認識。

　　深圳市政府辦公廳一位負責與港方協(xié)調(diào)的官員認為，前海條例“港味”趨淡的同時，強調(diào)了國際慣例和國際法則的引入。

　　本位利益

　　深圳市人大常委會委員郭小慧認為，前海條例草案的創(chuàng)新內(nèi)容，有相當部分是深圳市政府的“改革雄心”所致。

　　2010年8月，珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要出爐、深圳特區(qū)成立30周年，依憑這兩股東風，《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》獲中央政府批準，前海開發(fā)一躍成為國家戰(zhàn)略。2011年3月，前海打下土地重整開發(fā)的第一根樁。

　　“前海開發(fā)重在體制、機制創(chuàng)新，迅速成為深圳各界共識�！惫�小慧認為，前海條例的“調(diào)子”是一早就定好的，港方只是借鑒樣本。

　　據(jù)郭小慧介紹，原先設(shè)計的監(jiān)督專員機制，即源自深圳市市委、人大、市政府對香港廉政公署的效仿意愿。條例第二稿的相關(guān)規(guī)定是：深圳市政府從深港知名人士中提名監(jiān)督專員，獨立監(jiān)督不受非法干涉；高級管理人員將公布財產(chǎn)收入，關(guān)聯(lián)利益被嚴格禁止。

　　2010年10月底，前海管理局獲得相當于計劃單列市的管理權(quán)限，在項目審批等方面獲得了較大的自主權(quán)，前海條例草案稿中直接體現(xiàn)為土地利用權(quán)。草案曾規(guī)定，前海新區(qū)的土地可采取租賃、合作抵押等方式開展深港合作。

　　最終通過的前海條例未對這些予以體現(xiàn)。

　　在郭小慧看來，本位利益是前海體制機制創(chuàng)新這一“改革雄心”的最大障礙。規(guī)劃中的前海地區(qū)橫跨深圳南山和寶安兩個區(qū)，需要這兩個區(qū)讓渡相當部分的本區(qū)利益給前海新區(qū)，這是協(xié)調(diào)難度較大的突出矛盾。

　　前海管理局在設(shè)計上原有統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會和環(huán)境事務(wù)管理的職能，前海因此打算統(tǒng)一區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法工作，并將部分社會管理和服務(wù)事項向社區(qū)下放，但郭小慧說“公安、環(huán)保執(zhí)法、稅收這些部門剛剛完善好垂直管理體系和機制，在前海要重置并不容易”。

　　根據(jù)通過的前海條例，前海管理局將來只負責經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，其他職能則仍由市政府部門或轄區(qū)政府承擔，前海管理局只負責協(xié)調(diào)工作。

　　最大的本位利益或是土地資源。前海新區(qū)規(guī)劃占地面積15平方公里，盡管還有近一半土地需要依法填海才能獲得，但其連接深圳“關(guān)內(nèi)外”、接駁多條交通線、可直達香港等區(qū)位優(yōu)勢，使得前海地區(qū)早在2005年就被《深圳2030城市發(fā)展策略》定位為深圳最具戰(zhàn)略意義的空間資源，未開發(fā)已先熱。

　　通過的前海條例不再對土地資源做出規(guī)劃�！扒昂５貐^(qū)不是一張白紙，這個地方有央企的電廠、國企的碼頭、市政的垃圾焚燒廠，還有大量的集體淺海漁場，土地盤整難度太大�！鄙钲诖髮W(xué)當代中國政治研究所副教授陳家喜在進行了專項調(diào)研后認為。

　　“創(chuàng)新力”待考

　　“要說沒有來自內(nèi)部的阻力那是不可能的。”周榮生告訴《財經(jīng)國家周刊》記者。

　　周榮生認為，本位利益無所謂好壞，而在于如何因勢利導(dǎo)�！扒昂１环Q為特區(qū)中的特區(qū)，但不是獨享幾大政策優(yōu)勢的唯一地區(qū)，深圳轄下其他區(qū)從自身利益出發(fā)與前海有所競爭，是合乎體制和邏輯的�！�

　　這種競爭推動了前海進行思考。前海條例通過后，前海管理局方面一直保持沉默。不過，該局一位要求匿名的高級管理人員日前接受了《財經(jīng)國家周刊》記者采訪。他表示，前海管理局可以說是“主動削權(quán)”�！捌渌麉^(qū)提出，前海管理局如此多的職能，和深圳正在開發(fā)的坪山新區(qū)、光明新區(qū)管委會并無二致，且看不出體制機制創(chuàng)新所在。這促使前海管理局對自身職能定位做了重新審視�！�

　　據(jù)其介紹，在這樣的綜合協(xié)調(diào)下，前海條例在前海管理局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、開發(fā)建設(shè)操作、監(jiān)督機制設(shè)立等方面獲得了一些探索的時間，其在保稅制度安排方面獲得了南山和寶安兩區(qū)的積極支持。

　　因此，周榮生認為，前海條例的修改和調(diào)整，是各方面意見的綜合和協(xié)調(diào)，最后形成的條例“操作性”更強。

　　2010年9月前海概念正勁之時，廣東省人民政府發(fā)展研究中心主任謝鵬飛曾向《財經(jīng)國家周刊》記者表示，涉及深圳法律和行政體系的“一市兩制”，要取得突破很難。

　　對此，周榮生予以否認。他表示，前海享受的區(qū)域規(guī)劃利好和計劃單列市授權(quán)，都未發(fā)生改變，而是借助前海條例的實施開始進入落實階段。他并明確表示，因?qū)儆谔貐^(qū)地方性法規(guī)，未收到更高級別立法機關(guān)對前海條例的意見或建議。

　　與此同時，“前海條例在法律適用、治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)督模式等方面的改動，并沒有封死創(chuàng)新的空間。”周榮生向記者透露，前海法律適用方面將堅持引入國際商事仲裁慣例，料將在一年內(nèi)在這一方面形成可供公眾討論的法律文本。

　　在治理結(jié)構(gòu)方面，前海地區(qū)則被深圳市方面授予了行政執(zhí)法方面的創(chuàng)新空間。“前�？梢蕴剿鹘�立相對集中的行政處罰、行政審批機制�！敝軜s生介紹說。

　　此前，周榮生曾在公開回應(yīng)時表示，前海最大的自主權(quán)是稅收優(yōu)惠。

　　深圳市銀監(jiān)局副局長胡艷超、中國國際控股有限公司首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠征皆表示，金融創(chuàng)新是深港兩地金融業(yè)立業(yè)之本，在現(xiàn)有中央有關(guān)深港合作、金融創(chuàng)新等鼓勵政策不變的情況下，業(yè)界應(yīng)積極發(fā)掘，進而引導(dǎo)政策調(diào)整，而不應(yīng)過多依賴土地、政策、價格等方面的優(yōu)惠。

　　胡艷超接受本刊記者專訪時認為，前海金融服務(wù)業(yè)的核心定位并未因前海條例的變化而發(fā)生改變，如何創(chuàng)新，考驗的是三十而立的深圳自身的“創(chuàng)新力”，考驗的是深圳金融界、政府乃至香港方面在現(xiàn)有政策框架下的“創(chuàng)新力”。