據悉，在此之前，江蘇部分城市也曾搞過“三個集中”。
四川省社科院副院長郭曉鳴向《第一財經（微博)日報》表示，成都平原是最好的農業(yè)區(qū)域，但由于太分散，沒有形成較大規(guī)模的生產，當時萎縮比較明顯，農產品供給也面臨一些問題，糧食需要外調，因此，需要創(chuàng)建一些農業(yè)規(guī)模化經營。此外，工業(yè)向園區(qū)集中也是由于工業(yè)分散沒有競爭力的狀況——全市當時有100多個工業(yè)開發(fā)區(qū)，縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)無序競爭。
2003年，100多個工業(yè)開發(fā)區(qū)合并為21個，工業(yè)集中度達到70%以上；農民向城鎮(zhèn)和農村新型社區(qū)集中與大規(guī)模土地整理工程項目結合，也使農民生活環(huán)境得到改善。
現在，土地規(guī)模經營率已超過50%，為規(guī)�；默F代農業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了十分重要的土地基礎。
不過，就在全市范圍內推進“三個集中”時，成都開始觸碰到城鄉(xiāng)二元分割。“比如，原有城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃沖突，會涉及基礎設施配套問題，還有農民進入城市就業(yè)問題，這些都要暴露出來。”郭曉鳴說。
而且，在農村產權關系不清的背景下，“三個集中”的推進也引發(fā)了一些問題，比如，少數合并后的工業(yè)園區(qū)在低成本征地條件下出現無序、大規(guī)模擴張占地現象；部分農民向城鎮(zhèn)集中后，失去土地，持續(xù)生計問題難以得到解決；政府直接介入土地流轉過程中導致一些農民土地權益受損等。
與此同時，在推進“三個集中”的過程中，個別區(qū)縣試點“雙放棄”政策，即“農民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權的，在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇”。簡言之就是“宅基地換住房、承包地換社�！薄�
不過，“雙放棄”政策試點沒多久就停了。郭曉鳴表示，因為只給農民社保和住房是最低的生活條件，沒有給他發(fā)展空間，包括就業(yè)和未來生計。所以，這種選擇是比較危險的。
成都市統籌委政策法規(guī)處處長屈松也坦承，全國各地都有搞“三個集中”的，工業(yè)集中沒有什么爭議，但另外“兩個集中”有很好的效果也存在隱憂：第一，農民是否自愿？第二，農民在集中過程中權益是否得到了保障？“在‘三個集中’融合得比較好的地方，農民得到了很大的實惠，但在其他一些地方，還是在政府主導下進行的，農民雖然搬進去了，但是不滿意�！�
“農民的權益是否得到尊重和維護？作為試驗區(qū)，成都要為全國探索一條具有普適性的道路，就必須解決這個問題�！鼻杀硎荆@是當初就強調的。
郭曉鳴更表示，在統籌城鄉(xiāng)過程中，政府短期化行為、現有政績考核的內在機制，地方政府總是潛在地希望將農村的土地控制在政府手里。這是一個反復的過程，風險始終存在。
確權、頒證
2007年年底，羊市街19號市委大院，成都市委書記李春城簽完一份文件后走出辦公室。這份文件就是成都市2008年“一號文件”，即《關于加強耕地保護，進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見》。
然而，這份文件在當時卻是以“機密”件下發(fā)的�！啊惶栁募兴黄�，有所創(chuàng)新，擔心一些不了解成都的人產生誤解�！背啥际袊辆钟嘘P人士表示。這份文件可以歸結為五項內容：開展農村集體土地和房屋確權登記；創(chuàng)新耕地保護機制；推動土地承包經營權流轉；推動農村集體建設用地使用權流轉；開展農村房屋產權流轉試點。
換言之，成都要將農村的土地和房屋像城市一樣確立權屬關系，并可以進行流轉交易。顯然，這將與現行法律制度發(fā)生抵觸，尤其是在土地制度改革一直存在私有化和國有化爭論的大背景下，這場改革面臨的風險和壓力巨大。
“成都獲批國家統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)之后，沒有優(yōu)惠政策，只有先行先試的權利，要求在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)突破。”屈松表示，“我們系統分析了2003年到2007年的發(fā)展過程，總結反思什么是制約三農問題的瓶頸�！�
“三農問題盡管中央重視，連續(xù)出臺‘一號文件’，但結果不理想，以前‘以工促農、以城帶鄉(xiāng)，多予少取放活’，現在也不取了，還加大投入。最大的問題是在放活上，有空間或者沒有真正放活，導致三農問題不能徹底改觀。因此，解決三農問題必須創(chuàng)新理念和思路�！鼻烧f。
2007年6月獲批綜改區(qū)之后，9月成都市成立了統籌委，開始研究成都統籌城鄉(xiāng)試驗的具體路徑�！爱敃r市領導參加的會議就有30次，進行了各種測算，2008年春節(jié)前后更開了一場14天的研討會，市級各部門一把手封閉討論�！鼻山榻B說，討論結果兩點：第一，試驗區(qū)的目的是解決三農問題；第二，解決三農問題突破口在農村產權制度�！�
屈松解釋說，農村不像城市資源具有流動性，同時權屬關系也不清晰，土地、房屋都有限制，不能抵押、買賣，如果農村有一套像城市那樣的完善的產權制度，農民就可以參與市場競爭獲得財產性收入。
事實上，中國的改革就是從實行家庭聯產承包責任制的產權制度改革開啟的，而城市、企業(yè)經歷30多年的改革，已經形成現代產權制度體系，但是農村“在實行家庭聯產承包責任制以后，農業(yè)領域再也沒有進行過根本性的改革�！背啥忌缈圃焊痹洪L陳家澤認為。
“確權完成就是還權的完成�！标惣覞烧J為，這場改革就是延續(xù)家庭聯產承包責任制的改革路線，并進一步深化。這項制度改革首先是重新確權、頒證，農民可以通過獲得的權證到銀行貸款、抵押、入股、流轉，實現財產增值。
現在國家博物館收藏了都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村村民余躍的《農村土地承包經營權證》。證書編號“510111”，這是中國第一份農村土地經營權證。2008年2月18日，成都市市領導帶領工作組正式進駐都江堰市。2月21日，都江堰市召開全市動員暨培訓大會，正式啟動改革，鶴鳴村被確定為首個產權制度改革試點村。拉開了成都農村產權制度改革的序幕。
由于長期以來權屬關系不明晰，確權是一個相當艱難的過程�！罢睾头课荼容^好辦，但耕地難度很大。有農業(yè)稅的時候，村民不愿意種地，不交稅又有糧食直補之后，又想要地�！柄Q鳴村村主任余躍介紹說。而且，很多年來，農戶家庭人口發(fā)生了很大變化，人地矛盾突出難調和。
不僅如此，確權在技術上更面臨考驗。成都市關于確權的要求，要做到農村的每塊土地都有主人，而且數據要精確。成都市國土局地籍處處長尹宏表示，全市承包土地大概有5000平方公里，如果要開展專業(yè)測繪，一個平方公里投入是8萬~10萬元，全市需要約5億元。后來借鑒土地二調的方法，城鎮(zhèn)采用1：500的實測技術路線，而農村則采用調繪方式，先獲取衛(wèi)星影像圖，再修正成帶坐標的正式影像圖，作業(yè)人員再根據這個圖實地核對。
這些實測相當艱難�！耙皇谴迕裥〗M的權屬界線要調出來，二是地類圖斑，耕地、林地等要分別標明；三是線狀地物，比如城鎮(zhèn)3米寬的路都有坐標，但是農村道路很小，就要量這根線的寬度，一條溝這里是2.5米，轉個彎就變3米了，還要打分界點。不僅道路，還有那么多田坎。成都總共幅員面積12121平方公里，最后總共地類圖斑206萬個，線狀地物是354萬個，這些都是作業(yè)人員一個一個量出來的�！币瓯硎尽�
截至2010年10月31日，成都市共頒發(fā)集體土地所有權證33806本，全部確權到村民小組；集體建設用地使用權證165萬本，土地承包經營權證180萬戶，共991萬個地塊。尹宏介紹，政府總共投入了1.5億元。
災后聯建
2008年5月12日，成都市準備在鶴鳴村召開驗收會議。然而，汶川發(fā)生了地震�！爱敃r有人提出，地震之后，產改是不是要停止了？”都江堰市統籌局副局長何勁松表示，“當時春城書記就表示，改革不能停，越是這個時間，越要加快�！�
事實證明，這個舉措對災后重建非常有利。地震之后，都江堰召開全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會議，研究農村重建問題。擺在面前的問題是，重建的巨額資金從哪兒來？最后得出結論：用統籌城鄉(xiāng)的思路重建，直接利用產權制度改革結果，引進社會資金聯建。
這就是利用農戶已經獲得的土地房屋等各項權利與社會資本對接。包括三種方式：一是將宅基地交由聯建方，按照人均35平方米的標準修好住房后，農民直接搬進去�。欢瞧髽I(yè)對宅基地做好配套設施，比如水電氣路，然后由農民統規(guī)自建；三是單戶聯建，就是單戶尋找到投資方自行建設，雙方協商分配房屋產權和土地使用權。
地震之后，本報記者在災區(qū)看到很多要求聯建的廣告牌。比如，在都江堰市青城山鎮(zhèn)青田村四組村口新106省道旁的電線桿上，掛著一塊大木板，上面用紅漆寫著“海報：各界朋友，你們好，由于我們的房屋在地震中被毀損，根據黨和政府的重建政策，我們急需聯建。”海報落款處寫下四個人名及聯系方式。
楊永洪就是其中一名急需聯建受災群眾。地震后，他家住在自己搭建的棚子里，由于濕熱很重，渾身長滿紅點子。因此，他希望能盡快找到和他或者和他們村組聯建的投資方。而這樣的聯建在都江堰受到廣泛歡迎。
在聯建政策下，聯建方可以獲得房屋產權證和集體建設用地使用證。2010年12月底，大觀鎮(zhèn)開始對聯建方發(fā)放土地和房屋權證。大觀鎮(zhèn)產改辦主任彭浩介紹，292戶小聯建，即農戶一戶與投資方聯建，分享土地和房屋產權，1000多戶參與大聯建，即集中居住節(jié)余建設用地給投資方。
何勁松介紹，都江堰市總共吸引了接近40億元用于農房重建，這些主要是山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，緊鄰青城山風景區(qū)。而平壩地區(qū)，聯建吸引力弱，則由政府保底，用土地綜合整治的辦法，掛鉤外區(qū)縣，每個資源確權后資源化，平等交換；還有成立國有獨資公司農村產權擔保公司，農戶可以用擬建房屋、土地證作為抵押擔保，成都市農投和都江堰市各投1億元，再與金融機構對接，放大8倍達到16億元。而這一聯建同時吸引投資方對相關產業(yè)的投資達到50億元。
陳家澤說，災后重建極大推進了產權制度改革的進程。極重災區(qū)根據資源比較優(yōu)勢通過產權制度改革，創(chuàng)新出一種盈利模式，就可以吸引市場主體，探索出災后重建以及解決“三農”問題、統籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路子。
只關注土地方面改革，模仿易走樣
2009年9月，中國革命歷史博物館又收藏了雙流縣瓦窯村一組村民按了手印的《瓦窯村1組關于土地承包經營權長久不變的戶主大會的決議》，而開啟“包產到戶”的安徽小崗村手印協議也收藏在這里。
“‘長久不變’很有現實意義，我們現在已經無法回避，這是更徹底的還權賦能。”成都市領導在一次該市農村產權改革聯席會議上指出�，F在成都農村產權制度改革正在向縱深推進。去年年底中央農村工作會議也提出，盡快明確農村土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的政策含義和實施辦法，研究出臺農村土地承包經營權流轉指導意見。
成都的農村產權制度改革吸引了全國各地政府官員和學者的參觀學習。然而，很多人從自身利益的角度只看到了或者只關注在土地方面的改革，而這樣的學習模仿容易走樣。成都的改革是以農村產權制度改革為核心，但又不完全是農村產權制度改革。圍繞農村產權制度改革，一系列改革隨之進行。
比如，在“三個集中”推進過程中，成都明顯感覺到城市和鄉(xiāng)村在管理體制上的分割。因此，成都對規(guī)劃、住房、交通、衛(wèi)生、社保等30多個部門，逐一進行職能調整，在全國率先實行城鄉(xiāng)貫通的“大部制”改革，例如，房管局變更為城鄉(xiāng)房管局，不但負責城市房產管理，也負責農房管理，率先實現城鄉(xiāng)房屋同證同權統一管理。
不僅如此，由于農村居住環(huán)境改變，原來的鄉(xiāng)村已經逐漸成為社區(qū)，這是成都新型城市化的一個標志。在這一背景下，成都將農村給予與城市一樣的公共服務管理。
2009年開始，成都實施村級公共服務和社會管理改革，每年為每個村安排20萬~30萬元專項資金，用于7大類59項村級項目建設。在國內，這項改革是第一次將村級公共服務資金納入財政預算，第一次對村級公共事務進行科學分類，初步構建了一套城鄉(xiāng)統籌的基本公共服務標準體系和供給機制。
農村產權制度的改革雖然是“牽牛鼻子”，但沒有配套政策是很容易扭曲的。
郭曉鳴表示，成都的農村產權制度是以土地確權為主線展開的，但在實踐中發(fā)現很多矛盾。都江堰市第一次確權試點就“確”不下去了，最后試點村鶴鳴村的方法就是采取實際丈量面積確權，把矛盾交給農民自己解決，建立農民議事會。
這種議事會制度從確權之后，逐漸成為成都農村基層治理模式，不僅解決農村產權制度改革，而且還涉及到村務管理等其他內容。這一制度是從每個村民小組推選社員代表，然后在村組設立村民議事會。
具體流程是：首先向每個農戶發(fā)送、發(fā)放意見征求表，形成每戶的意見“今年應該干什么”，然后再交由小組討論，這樣按照小組初審——議事會審議——村民代表大會審定——公示無異議的程序執(zhí)行。項目結束之后再評議考核。
2010年11月16日，成都發(fā)布戶改方案，實現城鄉(xiāng)人員的自由流通，農民進城不以犧牲承包地等為代價，這為農民進城提供有利條件。在推進城鄉(xiāng)統籌的過程中，成都在醫(yī)療、教育等社會保障領域的改革也伴隨推行。因此，成都統籌委主任秦代紅才可以表示，通過深入推進城鄉(xiāng)統籌發(fā)展的持續(xù)努力，成都城鄉(xiāng)居民所享受到的公共服務水平差已經基本找平了，這就為成都推行戶籍改革、統一戶籍奠定了良好的基礎。
2010年，春節(jié)后的第一天，成都市召開深入推進農村工作“四大基礎工程”大會�！八拇蠡A工程”就是農村基層民主政治建設、農村產權制度改革、農村土地綜合整治、村級公共服務及社會管理改革。
陳家澤表示：“這是系統工程，單兵獨進的改革收益很小。農村產權制度改革解決要素流動的問題，土地綜合整治解決成本支付的問題，而公共服務和社會管理改革則是解決發(fā)展共享問題，基層民主是解決改革進程治理結構的問題�！�
最新數據顯示，成都市城鄉(xiāng)居民收入差從2002年的2.66：1降低到2010年的2.54：1。
從2003年開始推行以“三個集中”為核心的城鄉(xiāng)一體化建設，繼而又在2007年獲批國家統籌城鄉(xiāng)綜合配套試驗區(qū)，經歷7年多試驗改革，成都統籌城鄉(xiāng)改革取得明顯突破。
2010年11月17~19日，國家發(fā)展改革委副主任彭森率中央、國家部委聯合調研組赴成都市，就落實國務院領導同志批示精神，總結推廣成都市統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點經驗進行專題調研。“成都經驗”被寫進“十二五”規(guī)劃。
成都的統籌城鄉(xiāng)試驗或成為探索解決“三農”問題的突破口。梳理7年多來成都統籌城鄉(xiāng)發(fā)展脈絡，梳理“成都經驗”的意義亦在于此。
“三個集中”：效果與隱憂
雙流縣彭鎮(zhèn)昆山社區(qū)已經是成熟的社區(qū)，原來分散的幾個村莊的農民都集中在這里居住。
2003年，為了興建彭鎮(zhèn)工業(yè)港，要進行搬遷。充分征求村民意見后，開始規(guī)劃建設集中居住的小區(qū)。由于村民勞作半徑擴大，又考慮到土地集中經營，借鑒廣東等沿海地方的一些做法進行土地集中流轉。
這就是以村組為單位，將分散的承包土地集中起來“出租”給企業(yè)，企業(yè)與農民約定租金支付數額和方式，農民也可就近到企業(yè)打工獲得工資性收入。這一做法使得農民改善了居住條件，同時增加了收入。
彭鎮(zhèn)的做法收到比較好的效果，開始在全縣推廣，進而受到成都市認可，被濃縮成“三個集中”，即工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、農民向城鎮(zhèn)和農村新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經營集中。
現在，成都市很多區(qū)縣鄉(xiāng)村，都可以看到成片土地種植蔬菜瓜果，或者花卉苗木的。
