于文軒則強(qiáng)調(diào)，僅僅靠立法本身是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，強(qiáng)有力的法律實(shí)施、政策支持、技術(shù)支撐，以及良好的公眾意識(shí)和充分的公眾參與等因素，都是有效解決轉(zhuǎn)基因食品安全問(wèn)題必不可少的條件。

從棉花、大豆到水稻，轉(zhuǎn)基因生物已經(jīng)悄然走進(jìn)中國(guó)人的生活。不過(guò)，中國(guó)至今無(wú)法對(duì)轉(zhuǎn)基因生物及其制品的培育、流通進(jìn)行有效監(jiān)管，導(dǎo)致違法成本低廉等重重問(wèn)題。一個(gè)明顯的例證是，中國(guó)尚未批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因水稻的大規(guī)模商業(yè)化種植，中國(guó)制造的米粉卻在過(guò)去幾年間屢屢被歐盟和日本檢測(cè)出轉(zhuǎn)基因成分。

據(jù)新華社報(bào)道，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)不久前在一份報(bào)告中呼吁國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)研究立法涉及的糧食轉(zhuǎn)基因管理問(wèn)題，并爭(zhēng)取在2011年將《糧食法》草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。目前，環(huán)保部正組織轉(zhuǎn)基因生物安全法起草工作，科技部也在為啟動(dòng)轉(zhuǎn)基因生物安全立法做前期準(zhǔn)備工作，商務(wù)部則建議結(jié)合《糧食法》起草加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因立法問(wèn)題的研究。

不過(guò)，接受本刊記者采訪的相關(guān)人士透露，中國(guó)轉(zhuǎn)基因安全立法形勢(shì)并不樂(lè)觀。在環(huán)保部、科技部和農(nóng)業(yè)部等部門(mén)之間，不僅在各自審批與監(jiān)管的權(quán)限上出現(xiàn)沖突，甚至對(duì)于立法的必要性本身也存在分歧。

立法缺失

2001年6月，國(guó)務(wù)院公布《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全條例》（下稱(chēng)《條例》）。次年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)、進(jìn)口安全和標(biāo)識(shí)的三個(gè)配套管理辦法。中國(guó)由此實(shí)施對(duì)大豆、玉米、棉花等轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的標(biāo)識(shí)制度，并對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的研究、試驗(yàn)、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營(yíng)和進(jìn)出口活動(dòng)實(shí)施全面監(jiān)管。

但無(wú)論是《條例》本身的局限，還是其執(zhí)法力度，都難以令人滿意。

中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)院首席科學(xué)家、國(guó)家生物產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)家咨詢委員會(huì)委員薛達(dá)元教授說(shuō)，雖然《條例》和農(nóng)業(yè)部配套辦法相繼頒布，但這些法規(guī)在地方上并未能得到嚴(yán)格實(shí)施。以中國(guó)已應(yīng)用多年的轉(zhuǎn)基因抗蟲(chóng)棉為例，各地的轉(zhuǎn)基因抗蟲(chóng)棉種子來(lái)源可謂五花八門(mén)、錯(cuò)綜復(fù)雜。

薛達(dá)元還說(shuō)，《條例》屬于行政法規(guī)，級(jí)別較低，轉(zhuǎn)基因生物安全管理需要更全面、更具有可執(zhí)行性的法律。

中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法學(xué)院副教授于文軒也告訴本刊記者，在中國(guó)的轉(zhuǎn)基因生物安全法律框架中，目前的專(zhuān)門(mén)法規(guī)主要是有關(guān)部門(mén)從本部門(mén)管理角度制定的法規(guī)和規(guī)章，并沒(méi)有一部從整個(gè)轉(zhuǎn)基因生物安全角度出發(fā)的綜合性立法，容易導(dǎo)致多頭管理、重復(fù)管理和管理規(guī)范缺失。另一方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理立法盡管存在一些問(wèn)題，但相對(duì)而言較為完備，林業(yè)轉(zhuǎn)基因生物、轉(zhuǎn)基因食品藥品等方面則相對(duì)被忽視。

“綠色和平”曾多次稱(chēng)，轉(zhuǎn)基因大米和米粉已經(jīng)非法進(jìn)入湖北、湖南、廣東、福建等地市場(chǎng)，普通消費(fèi)者在不知不覺(jué)中就會(huì)輕易地購(gòu)買(mǎi)到違法產(chǎn)品。負(fù)責(zé)食品與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的工作人員方立峰對(duì)本刊記者說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)有涉及轉(zhuǎn)基因的法律框架，對(duì)預(yù)先防范風(fēng)險(xiǎn)的原則體現(xiàn)得不夠，而且商業(yè)化審批只注重短期研究，不重視長(zhǎng)期影響，其決策過(guò)程也缺乏公眾參與，所有這些都應(yīng)該通過(guò)立法得以體現(xiàn)。

國(guó)際壓力

正如氣候變化國(guó)際談判勢(shì)必增加中國(guó)國(guó)內(nèi)的溫室氣體減排壓力，中國(guó)參與的轉(zhuǎn)基因生物國(guó)際公約，也將倒逼中國(guó)政府部門(mén)對(duì)轉(zhuǎn)基因生物安全嚴(yán)加監(jiān)管。

1992年，中國(guó)作為第一批締約方簽署了聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》。在此框架之下，各國(guó)于2000年在加拿大通過(guò)《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》（下稱(chēng)《議定書(shū)》）。這是一份具有法律約束力的國(guó)際文件，其中涉及到轉(zhuǎn)基因生物安全問(wèn)題。2005年，中國(guó)國(guó)務(wù)院終于批準(zhǔn)了該議定書(shū)。

在對(duì)待轉(zhuǎn)基因食品安全的態(tài)度上，從《議定書(shū)》到歐盟的法律框架，均采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，主張即使科學(xué)上沒(méi)有確鑿證據(jù)證明該危害必然發(fā)生，也應(yīng)采取必要預(yù)防措施，以盡量減少潛在風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)則堅(jiān)持實(shí)質(zhì)等同原則，認(rèn)為除非能夠證明轉(zhuǎn)基因食品存在風(fēng)險(xiǎn)性，否則即認(rèn)定其與傳統(tǒng)食品在實(shí)質(zhì)上是等同的，不存在風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)《議定書(shū)》要求，對(duì)于包括轉(zhuǎn)基因生物在內(nèi)的、缺乏科學(xué)定論的改性活生物體，進(jìn)口方可要求出口者提供相關(guān)資料、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并做出是否進(jìn)口和延長(zhǎng)審理期限的決定。

由于各國(guó)在違約賠償問(wèn)題上沒(méi)有達(dá)成一致，這份國(guó)際法律文件實(shí)際上缺乏執(zhí)行力。直到2010年10月，在日本名古屋召開(kāi)的《議定書(shū)》第五次締約方會(huì)議上，才通過(guò)補(bǔ)充協(xié)議，規(guī)定締約方可要求直接或間接管理轉(zhuǎn)基因生物的所有者、開(kāi)發(fā)者、生產(chǎn)者、進(jìn)出口者等肇事者恢復(fù)原狀并負(fù)擔(dān)相關(guān)費(fèi)用；締約方有必要根據(jù)國(guó)內(nèi)法律制定財(cái)政措施，以便為預(yù)防損失而建立保險(xiǎn)和基金等。

參加了這次會(huì)議的環(huán)保部自然生態(tài)保護(hù)司生物安全管理處王捷處長(zhǎng)表示，《議定書(shū)》至此才有了真正可操作的基礎(chǔ)。

該補(bǔ)充協(xié)議還需40個(gè)國(guó)家的通過(guò)才有效。業(yè)內(nèi)人士指出，中國(guó)國(guó)內(nèi)的立法進(jìn)度顯著落后于國(guó)際公約，也意味著中國(guó)可能承擔(dān)更大的賠償風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)可能付出的代價(jià)也未必低于轉(zhuǎn)基因食品所帶來(lái)的眼前利益。

于文軒介紹說(shuō)，歐盟已經(jīng)在立法上分別從新食品和新食品成分、由轉(zhuǎn)基因生物制成的特定食品的強(qiáng)制標(biāo)識(shí)等方面進(jìn)行了規(guī)范。即便是同為發(fā)展中國(guó)家的印度，其2005年頒布的《食品安全和標(biāo)準(zhǔn)法》中已有針對(duì)轉(zhuǎn)基因安全的具體規(guī)定。此外，日本、美國(guó)、巴西、韓國(guó)等國(guó)家和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也制定并實(shí)施了有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品安全的立法。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，海外市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)于中國(guó)轉(zhuǎn)基因水稻商業(yè)化的經(jīng)濟(jì)影響不可低估。根據(jù)歐盟委員會(huì)每周公布的歐盟食品飼料快速警報(bào)，從2006年9月起，包括法國(guó)、德國(guó)在內(nèi)的六個(gè)歐盟國(guó)家發(fā)出了16個(gè)涉及中國(guó)米制品含轉(zhuǎn)基因成分的通報(bào)，產(chǎn)品涉及米粉干、大米蛋白等。日本政府部門(mén)也曾公開(kāi)稱(chēng)，中國(guó)部分米制品中含有未經(jīng)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因大米成分，并要求相關(guān)公司召回流入市場(chǎng)的產(chǎn)品。

“綠色和平”表示，當(dāng)海外市場(chǎng)啟動(dòng)控制措施后，其對(duì)中國(guó)出口企業(yè)的影響不僅局限在產(chǎn)品的直接銷(xiāo)售層面，還有可能影響企業(yè)的整個(gè)營(yíng)銷(xiāo)體系。

眾口難調(diào)

立法保證轉(zhuǎn)基因生物及其制品的安全，似乎是順理成章的事情。這既可以防范轉(zhuǎn)基因生物對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境的可能不利影響，也有利于中國(guó)維護(hù)自身貿(mào)易利益、全面履行生物安全國(guó)際法義務(wù)。但在實(shí)際的立法操作過(guò)程中，阻力重重。

薛達(dá)元對(duì)本刊記者說(shuō)，環(huán)保部門(mén)一直在做研究，希望推動(dòng)立法，但立法過(guò)程一直進(jìn)行不下去，主要是農(nóng)業(yè)部門(mén)的反對(duì)聲音很大，他們覺(jué)得現(xiàn)有的法律已經(jīng)足夠了。

王捷告訴本刊記者，目前有關(guān)轉(zhuǎn)基因安全的法律規(guī)定只涉及農(nóng)業(yè)，這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)制定時(shí)比較匆忙，許多方面沒(méi)考慮進(jìn)去，包括轉(zhuǎn)基因作物的環(huán)境釋放問(wèn)題等。他表示，在審批過(guò)程中，不能農(nóng)業(yè)部一家說(shuō)了算。國(guó)際上對(duì)于轉(zhuǎn)基因安全立法工作在全面推進(jìn)，中國(guó)作為締約國(guó)已經(jīng)有了承諾，“國(guó)內(nèi)還是這種狀況，就很麻煩。”

當(dāng)然，在薛達(dá)元看來(lái)，即便是出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)的法律，也不可能由環(huán)保部來(lái)統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)基因生物安全，因?yàn)閲?guó)內(nèi)沒(méi)有任何法律賦予環(huán)保部這個(gè)職能，就算是環(huán)保部牽頭，也要與其他部門(mén)合作。

科技部農(nóng)業(yè)與農(nóng)村司農(nóng)業(yè)處處長(zhǎng)許增泰也表示，雖然從科技部的角度希望有一部專(zhuān)門(mén)的法律保障來(lái)轉(zhuǎn)基因安全，但幾個(gè)部委之間的協(xié)調(diào)難度很大。