這個(gè)過去多年來難以實(shí)現(xiàn)的問題，十八屆三中全會(huì)給出了新的思路。

根據(jù)全會(huì)通過并于11月15日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱決定），國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，[美國注冊(cè)公司]實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化。

按此看，未來電網(wǎng)、鐵路、油氣、水網(wǎng)等自然壟斷性領(lǐng)域，存在管網(wǎng)與運(yùn)營分開的可能。

華北電力大學(xué)校長助理張粒子告訴記者，電網(wǎng)的網(wǎng)運(yùn)分離，看是怎么理解。一種是輸配分開，即指將超高壓輸電網(wǎng)絡(luò)與中、低壓的配電網(wǎng)絡(luò)資源分開，分別經(jīng)營核算，售電公司需要從電網(wǎng)公司買電，再賣給用戶。

另一種是，以后電網(wǎng)公司直接變成一個(gè)交易平臺(tái)，買賣電的用戶談好價(jià)格，用電網(wǎng)公司輸送，電網(wǎng)公司收取輸送費(fèi)用。“不管是哪一種，都是在促進(jìn)市場競爭�！彼�說。

目前鐵路、電網(wǎng)公司等實(shí)施分拆，進(jìn)而實(shí)施網(wǎng)（鐵路網(wǎng)、電網(wǎng)）與運(yùn)營分離的消息頗多。油氣管網(wǎng)和水網(wǎng)實(shí)施類似的競爭的說法也存在。

正在征求意見的《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》已經(jīng)提出了“對(duì)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算”、“天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)不得利用對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的控制排擠其他天然氣經(jīng)營企業(yè)”的網(wǎng)運(yùn)分離的內(nèi)容。

不過在壟斷行業(yè)領(lǐng)域很快推行網(wǎng)運(yùn)分離，難度仍很大。廈門大學(xué)能源研究中心主任林伯強(qiáng)告訴記者，網(wǎng)運(yùn)分離在國外做得比較好。在中國受到利益集團(tuán)的阻攔，推行有困難，比如像電網(wǎng)的輸配分開，說了好多年，一直沒實(shí)施。目前可能鐵路領(lǐng)域較快實(shí)施網(wǎng)運(yùn)分離，能源領(lǐng)域難以很快實(shí)現(xiàn)。

自然壟斷行業(yè)有望實(shí)施網(wǎng)運(yùn)分開

有權(quán)威專家認(rèn)為，網(wǎng)運(yùn)分離，是指有些可以市場化的部分交給市場。比如目前的電網(wǎng)除了輸配電外，也進(jìn)行電力銷售。

此前國務(wù)院2002年發(fā)布的《電力體制改革》中，對(duì)于電力體制改革的目標(biāo)是“廠網(wǎng)分離、主輔分離、輸配分開、競價(jià)上網(wǎng)”。

截至目前，發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)公司分離，實(shí)施廠網(wǎng)分開，已經(jīng)做到。主輔分離取得了一些進(jìn)展。但是競價(jià)上網(wǎng)、輸配分開沒進(jìn)展。

其中競價(jià)上網(wǎng)在浙江一度試點(diǎn)，但是由于此后經(jīng)濟(jì)加快，導(dǎo)致電力緊張，使得競價(jià)很難實(shí)現(xiàn)。加上很多省市電力企業(yè)較少，有的只有一家發(fā)電企業(yè)，這導(dǎo)致競價(jià)失敗。而輸配則更是進(jìn)展不大。另外在鐵路領(lǐng)域多年也提出過網(wǎng)運(yùn)分離，也無進(jìn)展。

但是除了三中全會(huì)通過的決定提出要實(shí)施壟斷行業(yè)網(wǎng)運(yùn)分離外，一些政策已經(jīng)有了此意向。像《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》已經(jīng)提出了天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)不得利用對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的控制排擠其他天然氣經(jīng)營企業(yè)的網(wǎng)運(yùn)分離的內(nèi)容。

華北電力大學(xué)校長助理張粒子告訴記者，電網(wǎng)公司現(xiàn)在還在從發(fā)電企業(yè)買電，然后賣電給用戶，這部分可以分離出來。這樣電網(wǎng)公司就只做輸電業(yè)務(wù)。主要負(fù)責(zé)調(diào)度。“這樣電網(wǎng)公司就不負(fù)責(zé)買賣電了。”

同時(shí)一些買賣電用戶談好了價(jià)格，可以讓電網(wǎng)公司來輸電，這樣電網(wǎng)的調(diào)度中心會(huì)獨(dú)立出來，其功能會(huì)強(qiáng)化。

但是電網(wǎng)公司一個(gè)最大的問題是，目前不能實(shí)現(xiàn)大功率的無線傳輸，否則就可以像航空一樣實(shí)現(xiàn)自由競爭。

不過，多名專家認(rèn)為，可能鐵路領(lǐng)域?qū)嵤┚W(wǎng)運(yùn)分離的進(jìn)度會(huì)快一些，在其他領(lǐng)域則難度比較大。水利部發(fā)展研究中心高工柳長順告訴記者，自來水管網(wǎng)實(shí)施網(wǎng)運(yùn)分離，存在難度。目前像北京各個(gè)區(qū)域的水網(wǎng)是聯(lián)通的，但是就全國而言，大部分城市是一個(gè)水廠負(fù)責(zé)一部分區(qū)域，有的外資公司參與進(jìn)來，也是負(fù)責(zé)一部分。負(fù)責(zé)管網(wǎng)建設(shè)的和運(yùn)營分離，不是不可以，但是難度很大。

原因是，這涉及到很多管網(wǎng)改造，有的不同的管網(wǎng)承受的壓力大小不一�！八�以自來水管網(wǎng)如果要網(wǎng)運(yùn)分離，還需要好好研究。”柳長順說。

推行難度很大

如果真的實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分離，還存在別的問題。

比如如果出現(xiàn)產(chǎn)品和服務(wù)短缺時(shí)，可能難以實(shí)現(xiàn)有限的競爭。

廈門大學(xué)能源研究中心主任林伯強(qiáng)告訴記者，比如用電，一直是短缺的話，很難實(shí)現(xiàn)價(jià)格競爭。

而事實(shí)上過去所以發(fā)電企業(yè)競價(jià)上網(wǎng)失敗，也與電力短缺有關(guān)。此外，有的省份只有一家發(fā)電集團(tuán)以外，其余的一些省份，盡管有多家發(fā)電集團(tuán)，但是要實(shí)施競價(jià)上網(wǎng)并不容易。浙江一度實(shí)施競價(jià)上網(wǎng)，但是在2004、2005年全國經(jīng)濟(jì)加快后，發(fā)電企業(yè)競價(jià)上網(wǎng)壽終正寢。

一位某電力公司人士告訴記者，競價(jià)上網(wǎng)失敗，還有更深層原因。

因?yàn)槊磕觌娋W(wǎng)公司和發(fā)電集團(tuán)會(huì)簽訂一個(gè)協(xié)議，定好價(jià)格，為下一年買電做依據(jù)。

在一個(gè)區(qū)域內(nèi)有不同集團(tuán)的電力，價(jià)格也有差別。這種意義上說，應(yīng)該有競爭。但是如果跨省區(qū)購買更便宜的電，其實(shí)難以展開。

比如三峽水電和葛洲壩[-0.48% 資金 研報(bào)]水電價(jià)格只有每度1-2毛錢，但是能否買，這個(gè)要國家電網(wǎng)公司整體考慮。同時(shí)一個(gè)地方不太可能完全能買最便宜的水電。因?yàn)樗�電輸送需要專門的線路，這些都是事先規(guī)劃好的，全部依賴別的地方便宜的水電，電網(wǎng)輸送能力不夠。

所以通常情況下是用本地的火電，同時(shí)加外來水電、火電等。到了迎峰度夏時(shí)，臨時(shí)從外省買電可能貴些，但是這也需要大區(qū)域的電網(wǎng)公司安排�！八�以真正想要跨區(qū)域誰的電便宜電網(wǎng)公司買誰的，并不可能，即使向本地電力企業(yè)買電，也是事前安排好的�！�

而這種情況，似乎在天然氣、水等領(lǐng)域也存在。

比如東部沿海地區(qū)可以接受西氣東輸一期、二期，川氣，以及購買海外的氣，但是要實(shí)現(xiàn)誰價(jià)格最低就全買誰的，則不一定很快能做得到。

比如上海東海天然氣的含稅價(jià)格只有不到2元/立方米，比西氣東輸?shù)拈T站價(jià)格每立方米2.44元要便宜得多，也低于川氣的每立方米2.443元（目前暫未供氣）。但是東海的天然氣供應(yīng)量目前占上海用氣量只有一成多一點(diǎn)。

導(dǎo)致如此的原因是，東海天然氣對(duì)整個(gè)上海而言不夠用。而如果算西氣東輸，以及川氣，其門站價(jià)格加上輸送價(jià)格，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于每立方米2.5元的居民購氣價(jià)格。這樣實(shí)際上上海燃?xì)夤�司是居民用西氣東輸越多，虧損越多。

目前上海1年的天然氣用量是68億立方米，其中居民用氣17億立方。上海目前也從海外購氣。上海燃?xì)饧瘓F(tuán)有限公司一位人士指出，東海天然氣太少，才導(dǎo)致上海不得不尋找更多的氣源。目前上海氣源多元化，能幫助解決上海天然氣可能出現(xiàn)供應(yīng)不足的問題，由于簽訂的是長線協(xié)議，這樣可以使得天然氣價(jià)格整體不會(huì)太高。

華北電力大學(xué)工商管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室主任張曉春則認(rèn)為[注冊(cè)英國公司]，在一些自然壟斷性行業(yè)領(lǐng)域，要實(shí)現(xiàn)競爭的確不容易。發(fā)電企業(yè)可以是多樣化的，但是電網(wǎng)在一個(gè)地方往往很難有多個(gè)網(wǎng)，盡管看起來發(fā)電企業(yè)可以競價(jià)上網(wǎng)，但是這存在調(diào)度的問題，所以在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，實(shí)現(xiàn)價(jià)格競爭的難度比較大。

也有專家指出，像石油天然氣管道投資一般是中石油、中石化，在投資的時(shí)候，民營企業(yè)難以與其競爭。至于建設(shè)完成后，運(yùn)營再交給第三方公司，可能也存在難度。

走向價(jià)格中間管理？

而在未來實(shí)施自然壟斷行業(yè)“網(wǎng)運(yùn)分離”后，國家可能會(huì)走向“管住中間”的價(jià)格改革方式，而不是對(duì)最終產(chǎn)品定價(jià)。

目前國家發(fā)改委實(shí)施的是標(biāo)桿電價(jià)，一改過去對(duì)每個(gè)火電廠實(shí)施個(gè)別定價(jià)的辦法，這樣在一個(gè)省內(nèi)在一個(gè)為社會(huì)平均成本定價(jià)的情況下，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)的部分價(jià)格競爭，即低于此成本的電力企業(yè)上網(wǎng)積極性高，否則就被淘汰。

如果實(shí)施網(wǎng)運(yùn)分離，以及輸配分離，未來國家關(guān)注的可能是中間價(jià)格，即對(duì)上游以及最終產(chǎn)品的價(jià)格不管，進(jìn)而進(jìn)一步放開競爭。

所謂輸配分離，是指對(duì)資源能源輸送環(huán)節(jié)，與配送環(huán)節(jié)分開，即發(fā)電企業(yè)的電，經(jīng)過上網(wǎng)賣給電網(wǎng)公司。電網(wǎng)公司再賣給企業(yè)或者居民時(shí)，則有專門的配送公司，配送公司需要從電網(wǎng)公司買電。

這就像機(jī)場建好了，但是不同的航班使用機(jī)場運(yùn)輸競爭。類似的還有鐵路，比如全國的鐵路由鐵路總公司建設(shè)，但是各個(gè)鐵路運(yùn)輸局可以單獨(dú)展開競爭。事實(shí)上的確如此，比如目前每天在京滬線穿行的高鐵，就有北京鐵路和上海鐵路部門的，但是其目前價(jià)格均為一樣，未實(shí)施像航空公司的不同票價(jià)。

目前國務(wù)院電力改革方案新要求是“放開兩頭、管住中間”，即隨發(fā)電企業(yè)成本和最終銷售電價(jià)不再直接干預(yù)，主要是干預(yù)中間的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)。迄今國家發(fā)改委對(duì)核電、火電等已經(jīng)有標(biāo)桿電價(jià)。最近的2013年7月，將現(xiàn)行核電上網(wǎng)個(gè)別定價(jià)改為對(duì)新建核電機(jī)組實(shí)行上網(wǎng)電價(jià)政策。

國家發(fā)改委宏觀院副研究員郭麗巖認(rèn)為，像自然壟斷的領(lǐng)域，包括涉及到管網(wǎng)的一些領(lǐng)域，包括電力、石油天然氣的價(jià)格，未來肯定是放兩端、抓中間的過程。

因?yàn)樯嫌伟l(fā)電的，生產(chǎn)天然氣的，以及下游的銷售環(huán)節(jié)，都有一個(gè)價(jià)格放開的過程。但是中間環(huán)節(jié)是壟斷的， 抓住中間的也不會(huì)想讓這個(gè)環(huán)節(jié)價(jià)格想怎么就怎么樣，而是考慮到一個(gè)合理的利潤空間。

但是這個(gè)中間環(huán)節(jié)也不是管死。“接下來可能會(huì)出現(xiàn)的導(dǎo)向是，定好規(guī)則，只要你合規(guī)，肯定就讓你采取市場化的機(jī)制來進(jìn)行聯(lián)動(dòng)。向事中和事后進(jìn)行監(jiān)管的這種價(jià)格管理這種方式轉(zhuǎn)變。”她說。

不過，也有專家認(rèn)為，目前無論是發(fā)電還是輸電，以及石油天然氣生產(chǎn)銷售，均是國有企業(yè)，如果有民營企業(yè)大量進(jìn)入，則壟斷價(jià)格的打破可能會(huì)更快些。此前山東民營企業(yè)魏橋電廠爆出銷售給居民電價(jià)只有每千瓦時(shí)3毛5的價(jià)格，比一些火電企業(yè)的上網(wǎng)價(jià)格還要低。給魏橋集團(tuán)下屬的企業(yè)用電，甚至只有每千瓦時(shí)3毛錢。

當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)一般是既接了國家電網(wǎng)公司的電，也接通了魏橋電廠的電。但是買后者的電更多些。當(dāng)?shù)匾灿?個(gè)電網(wǎng)。這種2個(gè)電網(wǎng)的情況，[英國公司注冊(cè)]在其他地方也存在，比如陜西，就有國家電網(wǎng)公司和地方電網(wǎng)公司兩家電網(wǎng)。

不過針對(duì)這種民資打破自然壟斷的情況，多個(gè)部門均稱山東魏橋電廠未繳納電網(wǎng)環(huán)節(jié)的可再生能源發(fā)展基金、水庫移民后期扶持基金等附加基金和交叉補(bǔ)貼。山東省電網(wǎng)每度電的成本要比魏橋集團(tuán)電廠的成本高出約0.19元。

張曉春認(rèn)為，國家電網(wǎng)公司不能以營利為目的，比如像邊遠(yuǎn)地區(qū)接電后是嚴(yán)重虧損的。如果配送完全市場化，可能沒人愿意接這部分人的電，所以電網(wǎng)公司電價(jià)高，有一定的原因。同樣如果鐵路運(yùn)營完全市場化，則也有問題，因?yàn)檫呥h(yuǎn)地區(qū)不盈利的地方，可能沒有鐵路運(yùn)營公司開機(jī)車過去。

這個(gè)說法有一定的道理。以航空公司為例，盡管各地建設(shè)了很多支線機(jī)場，但是由于客流量不夠，航空公司一般不愿意飛。目前只是在地方政府實(shí)施大的補(bǔ)貼的情況下，航空公司才愿意飛一些支線。

前不久國研中心提出的“383”改革方案，已經(jīng)提出了分離資源型行業(yè)輸配環(huán)節(jié)的建議。

比如該方案提出，將石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務(wù)從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來，組建若干家油氣管網(wǎng)公司，并建立對(duì)油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。開展“競價(jià)上網(wǎng)”，形成以雙邊合同市場為主、實(shí)時(shí)競爭市場為輔的競爭性電力市場。輸配電價(jià)實(shí)行政府管制，形成直接反映電網(wǎng)企業(yè)效率的獨(dú)立輸配電價(jià)。另外，實(shí)現(xiàn)電信、互聯(lián)網(wǎng)、廣電主體業(yè)務(wù)相互開放和相互進(jìn)入。整合分散的監(jiān)管職能，建立統(tǒng)一監(jiān)管體系。再次重組電信企業(yè)，形成多家競爭實(shí)力相當(dāng)?shù)碾娦胚\(yùn)營商，以利于有效競爭。

不過，根據(jù)此前的一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，輸配環(huán)節(jié)分開，以及實(shí)施電力競價(jià)上網(wǎng)，和電信、互聯(lián)網(wǎng)、廣電的開放互通，可能仍實(shí)施起來有難度。“電信和廣電連主管部門都是分割的，仍很難實(shí)現(xiàn)融合。”一位分析專家說。