只要存在制度性進入壁壘，即使其他條件與完全競爭相同，行政性壟斷在一定的需求條件下同樣會形成高價格、低產(chǎn)量以及福利損失

“行政性壟斷”，是指行政部門設立的壟斷，[美國注冊公司]即由某個行政部門通過行政文件(如條例、規(guī)章或意見等

)的形式授予經(jīng)營主體企業(yè)或兼有營利性活動的行政機構的壟斷性權力，主要表現(xiàn)為進入壁壘的設置和對價格的管制獲得特殊的便利和優(yōu)勢，形成不同程度的壟斷勢力與地位的狀況。

廣義上，行政部門利用其起草立法草案的優(yōu)越地位，通過較弱的立法機關設立的有利于某(些)企業(yè)的壟斷權，也可稱為行政性壟斷。

行政性壟斷的性質與原因

中國主要的行政性壟斷行業(yè)，幾乎都是從完全的計劃體制中演化而來的。它是經(jīng)濟體制改革不徹底的產(chǎn)物。

中國的經(jīng)濟體制改革在相當程度上，是迫于財政收支的壓力而產(chǎn)生與展開的，當中小國有企業(yè)的虧損造成巨大的財政壓力時，政府部門則有動力將這些國企通過產(chǎn)權改革交由市場決定存亡。

然而，經(jīng)過多年的財政體制改革，中央政府的主要財政收入來源已經(jīng)變?yōu)檎鞫愂杖�。將行政性壟斷權作為一種優(yōu)惠政策給予國有企業(yè)，則是減輕國有企業(yè)所帶來的財政負擔的方法。因此，中央政府雖然還有改革國有企業(yè)的動力，卻沒有打破壟斷的動力了。

隨著中國經(jīng)濟改革的成功，巨大的國內(nèi)市場逐漸顯現(xiàn)出來，反過來凸顯對這些市場壟斷的價值。由于不上交利潤，也無需限制工資和獎勵的發(fā)放，行政性壟斷利益增加一分，擁有壟斷權的企業(yè)就會分得將近一分；它們作為一個利益集團，就會有充分的動力去爭取更大的行政性壟斷權。

行政性壟斷權的獲得，通常是經(jīng)過“院內(nèi)活動”，采取“部門立法”的形式實現(xiàn)的。“院內(nèi)活動”是指國有企業(yè)高層管理者通過游說行政部門官員而獲得行政性壟斷權的行為。一個原因是，行業(yè)部門官員與所屬行業(yè)的企業(yè)高管可以轉換身份，相互進入對方領域任職。這在多個行政性壟斷行業(yè)中都有顯現(xiàn)。

所謂“部門立法”，就是行政部門主導甚至操控的立法；廣義上，“部門立法”還意味著行政部門的行為實際上有著立法或修法的作用。

行政性壟斷是與我國的憲法相抵觸的。自改革開放以來，我國憲法經(jīng)歷數(shù)次修正，其基本原則已有很大改變，增加了“社會主義市場經(jīng)濟”，“國家鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展”等內(nèi)容。包含設立行政性壟斷權內(nèi)容的法律和行政文件，已然與我國現(xiàn)行憲法的相關規(guī)定不相一致。

另外，從程序上講，授予某一(類)企業(yè)壟斷權是重大的經(jīng)濟決策，是對基本經(jīng)濟制度(“社會主義市場經(jīng)濟”)的改變，根據(jù)《立法法》，應由立法機關立法設立。根據(jù)法律保留原則，不經(jīng)立法機關設立的壟斷權，是對潛在競爭者的經(jīng)濟自由權和消費者選擇自由權的限制。

我國的實踐中，大多數(shù)的行政性壟斷的依據(jù)只是行政機關的規(guī)范性文件，屬于行政部門的自我授權。這些利用行政性公權力設立的壟斷權，[注冊英國公司]具有某種程度上的違憲性質和違法性質。

行政性壟斷行為及其后果

行政性壟斷主要表現(xiàn)為設置進入壁壘和價格管制。而后者又可以分為兩種：一種是賣方的或銷售的價格管制；一種是買方的或購買的價格管制，表現(xiàn)為對行政性壟斷權的擁有者在資源和其他投入的價格上的優(yōu)惠以至免費。

在行政性壟斷下，企業(yè)雖可呈現(xiàn)華麗的賬面業(yè)績，但其真實績效卻十分糟糕。例如，由于我國銀行業(yè)的進入管制和利率管制，2010年位列世界十大銀行的工商銀行[-0.48% 資金 研報]、建設銀行[-0.86% 資金 研報]和中國銀行[-0.35% 資金 研報]，其真實凈利潤分別只占名義(賬面)凈利潤的15.1%、15.7%和19.9%，利潤水分占到八成以上。更重要的是，行政性壟斷及其所致的分配扭曲，不僅造成嚴重的效率損失(或福利損失)，而且對社會公平與正義構成損害。

理論分析表明，只要存在制度性進入壁壘，即使其他條件與完全競爭相同，在一定的需求條件下，這種行政性壟斷同樣會形成高價格、低產(chǎn)量以及福利損失。

利用行政部門設置的進入壁壘而形成的壟斷高價，將原來消費者剩余轉變?yōu)槠髽I(yè)利潤的情形，就是一種不公正的收入分配扭曲。如果將相當于壟斷利潤部分的資源用于其他由市場決定的用途，就可以多生產(chǎn)出一定數(shù)量的產(chǎn)品。這些產(chǎn)品的價值(廣義上，還可加上消費者剩余)就是行政性壟斷造成的壟斷利潤部分(即分配扭曲部分)的機會損失，也就是社會福利損失。

買方的管制價格(較低或零的要素價格)也是一種嚴重的收入分配扭曲，它將本來屬于國家(即全體人民)或其他經(jīng)濟主體的巨額財富轉移給了國有企業(yè)，顯然是不公正的。我們假定行政性壟斷企業(yè)少支付的資源租金用于占用更多的生產(chǎn)要素，如勞動力、土地和資金，這些生產(chǎn)要素如果用于其他由市場決定的用途，可以生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品，這些產(chǎn)品的價值(還可以加上消費者剩余)就是這部分分配扭曲帶來的機會損失，也就是社會福利損失。

社會福利損失一的估計：中國電信[2.75%][微博]、中國移動[1.38%][微博]和中國聯(lián)通[0.56% 資金 研報][微博]2003年-2010年社會凈福利損失為846億元。2003年-2010年電信行業(yè)的凈福利損失上限總共為4417億元。石油行業(yè)的社會福利凈損失為13091億元。

社會福利損失二壟斷利潤估計：電信產(chǎn)業(yè)平均每年的行政性壟斷租金約313億元，這同時也是消費者被轉移走的福利。石油行業(yè)由于壟斷高價帶來的壟斷利潤為4378億元。食鹽業(yè)壟斷企業(yè)的壟斷利潤達到177億元/年，這也同時是消費者每年的損失。這些數(shù)量都同時是社會福利損失的數(shù)量。

社會福利損失三的估計：2001年-2010年，中石油公司共少付工業(yè)土地租金1668億元；中石油和中石化的加油站用地少付租金1765億元，少付的石油資源租金為2898億元；三大石油企業(yè)少付的財務費用為2245億元。這些數(shù)量都同時是社會福利損失的數(shù)量。

行政性壟斷還導致資源配置的低效率。以鐵路行業(yè)為例，在正常的情況下購買火車票還很困難，說明普通客車的供給存在著一般性的短缺。從兩條東西大動脈京藏高速和青銀高速上的長長的運煤車龍就可以判斷，普通鐵路的貨運供給也是短缺的。

尤其是自2010年以來，京藏高速公路上竟頻現(xiàn)長達100公里以上、時間達10天以上的大堵車。而高鐵線路上的列車數(shù)量達不到設計的正常水平，即已建成的鐵路資源不能充分利用。這說明，在高速鐵路和普通鐵路的投資比例上，有著嚴重錯置。

我們估算，當高鐵的一條線路每天開出的列車對數(shù)高達129對時，高鐵的一單位平均成本所創(chuàng)造的效用，才能與普通鐵路相同；而我們知道，現(xiàn)在最繁忙的京滬高鐵每天只開出50對-90對列車。這意味著，每建1公里高鐵所減少的普通鐵路的建設，都會給社會帶來凈損失。根據(jù)相關數(shù)據(jù)計算，高鐵與普通鐵路之間資源錯置的福利損失每年達533億元。

將前述行政性壟斷的社會福利損失一(含鐵路資源錯置損失)、社會福利損失二和社會福利損失三累加起來，2010年由行政性壟斷帶來的社會福利損失至少有19104億元。其中后兩項共約16169億元；這是沒有對應產(chǎn)品和服務的貨幣量，必然帶來通貨膨脹壓力；具體地，會帶來2.44個百分點的通貨膨脹率，相當于當年商品零售價格指數(shù)上漲率的78.74%。

行政性壟斷意味著對大眾利益的盤剝和對壟斷國企利益的輸送。例如，大多數(shù)市場經(jīng)濟國家的存貸款利率差的均值在1%-2%之間。而我國一年期人民幣存貸款利率差多年來保持在3.06%，這主要依賴于壓低存款利率1.5個百分點實現(xiàn)的；因較低的存款利率，按2011年的全國存款平均余額771560億元估計，全國個人與機構的利息損失則高達11573億元。相當于當年GDP的2.6%。此外，用調整準備金率手段替代調整利率手段，[英國公司注冊]中央銀行上調一次0.5%的存款準備金率(以2011年6月20日為例)，等價的利率變動為0.375%，2011年的六次上調準備金率，每次0.5%，相當于為銀行業(yè)或其主要借款人減少了15623億元的利息支出。與此同時，作為借款人的壟斷國企，也由此大幅減少了利息支出。

行政性壟斷還日益左右宏觀經(jīng)濟政策的取向。例如近年來，調整存款準備金率，而不是調整利率，越來越成為實施貨幣政策的主要手段。調整的頻率很高，一年最多可達到十次(2007年)；調整幅度高達14個百分點，以至最高達到21.5%。這顯得有些“反�！薄６鴱你y行企業(yè)的角度看，調整準備金率和調整利率卻有著非常顯著的區(qū)別。尤其是在實施緊縮政策時，采用提高準備金率的手段，會使銀行免去提高利率的巨額成本。

由于公權力作為行政性壟斷的構成因素，以及政府部門在行政性壟斷的形成、維護和強化過程中的推動作用，在行政性壟斷對經(jīng)濟效率和社會正義造成損害的同時，相關行政部門和權力機關的公信力和權威性也遭到相當程度的削弱和破壞。因此，與其說國有企業(yè)及其對國民經(jīng)濟的控制(其實就是行政性壟斷)是“執(zhí)政基礎”，毋寧說是一種真正的“執(zhí)政威脅”。

行政性壟斷的破除

第一，若要破除行政性壟斷，首先須對我國行政部門的權力予以限定。我們強調，行政部門無權設立特定壟斷權，任何行政部門通過規(guī)章、條例設立的壟斷權都是非法的；應規(guī)定相關行政部門回避與本部門有關的法律的“實施細則”或“條例”草案的起草，或加強對行政部門起草的特定法律的“實施細則”的審查，防止其中增加設立或擴張相關特定壟斷權的條款。

此外，行政部門對市場價格的管制的權力要經(jīng)立法機關同意，才能設立。獲得價格管制權力的行政部門在行使此種權力時，要受到《價格法》的約束，經(jīng)過公正的聽證會。特別是，要區(qū)分中央銀行為實行貨幣政策而調整的利率和商業(yè)銀行的利率，避免以實施貨幣政策為名，對商業(yè)銀行利率實行管制。

第二，我們要充分利用我國法律中已有的反壟斷資源。即使現(xiàn)行《反不正當競爭法》與《反壟斷法》在遏制行政性壟斷方面還有所不足，但該法中仍然不乏約束行政性壟斷行為的規(guī)范性內(nèi)容。我國《反壟斷法》規(guī)定的壟斷行為包括：經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議，經(jīng)營者濫用市場支配地位，具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中；同時，還專章規(guī)定禁止“濫用行政權力排除、限制競爭”。

此外，關于公有制經(jīng)濟和全民所有制企業(yè)的憲法資源可以用來更有效地監(jiān)督和約束使用和經(jīng)營公共資源和國有資產(chǎn)的管理層。正是因為公有資源和全民所有的資產(chǎn)歸全中國人民所有，就更應該加強對這些資源和資產(chǎn)的掌控，使其不致流失到使用和經(jīng)營它們的管理層手中；也正是因為對公共資源和全民財產(chǎn)的監(jiān)督在制度上和技術上都存在難度，才更應該在憲法中強調，在法律中特別設立相應制度和規(guī)則。

第三，對有關創(chuàng)設特定壟斷權的立法或修法草案，應建立“立法回避制度”，即與某一特定壟斷權相關的行政部門不應起草法案，至少要由立法機關委托某一(些)中立方起草；再如，對于特定產(chǎn)業(yè)的壟斷權創(chuàng)設草案，立法機關應組織專家委員會進行咨詢；又如，應將特定壟斷權的創(chuàng)設作為一種單項權力的創(chuàng)設，即不能以“類”為單位創(chuàng)設壟斷權，如以“關系國民經(jīng)濟命脈”為一類。

第四，全國人大常委會作為專門的憲法監(jiān)督機關，可以也應當依照現(xiàn)行憲法，對于涉嫌違憲設立行政性壟斷的立法進行清理、審查，對于確實違憲的，應予以撤銷或宣布違憲無效。

當然，與此同時，也可以依據(jù)現(xiàn)行的憲法性法律《立法法》的規(guī)定，分別由相應的有權機關(主要如全國人大常委會或國務院)清理、撤銷現(xiàn)有的行政部門設立的行政性壟斷的各種行政文件。

第五，破除行政性壟斷還要從司法改革的角度予以考慮。

其建議包括：不僅僅要允許當事人(而不限于在位的企業(yè))直接對涉嫌行政性壟斷的企業(yè)向法院起訴，而且起訴不僅僅限于請求壟斷企業(yè)承擔民事責任，而是可以請求法院審查壟斷地位的合法性；修改相關立法，使法院對行政性壟斷案件享有實質的審查權和對企業(yè)壟斷地位的處分權；改造現(xiàn)行的反壟斷行政執(zhí)法機制，關鍵在于：機構和職能要整合，權威要提高(例如，不能依賴于“向上級機關建議”)，程序要正當(核心是確保公正、透明和參與，而不能內(nèi)部操作)；要建立對行政性壟斷的公訴制度。

第六，行政層面的破除行政性壟斷的改革，可以包括以下幾個方面：

直接鼓勵各種企業(yè)，包括民營企業(yè)和國有企業(yè)，進入到?jīng)]有現(xiàn)行法律規(guī)定壟斷權的產(chǎn)業(yè)領域中。如在石油產(chǎn)業(yè)，就只有行政文件而沒有法律限制進入。對任何阻礙企業(yè)進入的行政部門，可施行行政懲罰。通過行政命令，廢除和禁止行政部門(及其控制的行政協(xié)會)自我授予的壟斷權。要求財政部和國土資源部等相關部門，設立專門機構，核查企業(yè)占用的公共自然資源(包括土地、采礦權等)的數(shù)量，并按市場價格向占用資源者征收租金。要求國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會參照社會平均工資水平，合理設置國有企業(yè)工資水平上限，對超出上限者予以懲罰。要求財政部設立專門機構，對國有企業(yè)，尤其是中央國有企業(yè)的財務進行專門監(jiān)督，對利潤分配方案向國務院提出建議，嚴格執(zhí)行利潤的上繳，并對利潤再投資部分予以監(jiān)督。從長遠看，要推動國有企業(yè)從營利性領域退出。