目前，全國煙草行業(yè)有包括深圳、大連在內(nèi)的33家省級煙草專賣局和煙草公司，16家工業(yè)公司，57家卷煙工業(yè)企業(yè)，1000多家商業(yè)企業(yè)，以及煙葉、[美國注冊公司]卷煙銷售、煙機、物資、進出口等全國性專業(yè)公司和其他一些企事業(yè)單位，全行業(yè)職工51萬人，實行垂直管理。

中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱接受南都記者采訪時表示，縱使多次調(diào)整國家煙草專賣局的主管部委，但煙草專賣行業(yè)的內(nèi)部管理機制一直沒有變化，該局始終兼有行政管理和市場主體的雙重職能，煙草行業(yè)政企合一的缺陷始終存在。

國家行政學院專家建議，煙草行業(yè)實行政企分開，尤其需要放棄政府部門對企業(yè)的行政任命權(quán)，取消中國煙草總公司相關(guān)領(lǐng)導的行政級別，逐步實現(xiàn)國企管理層職業(yè)化和市場化。

“左手打右手”的尷尬現(xiàn)狀

自1998年改革以來，國務(wù)院己撤銷十多個政企合一的部、委、局，國家煙草專賣局是目前為數(shù)不多的政企合一部門之一。國家煙草專賣局既是決策者又是執(zhí)行者。

一位煙草系統(tǒng)內(nèi)部人士坦言，長期的專賣制度，使得行業(yè)高度壟斷，腐敗大量滋生，煙價也不斷上漲，“同一套人馬，政府職能很難和企業(yè)利潤完全脫離”。

“國家煙草專賣局，[注冊英國公司]一方面是國務(wù)院部委機構(gòu)，另一方面又是煙草企業(yè)。作為政府機構(gòu)，要負責監(jiān)管；作為企業(yè)，又要提高生產(chǎn)。左手打右手怎么打？”新探健康發(fā)展研究中心副主任、原中國預防科學院副院長吳宜群接受南都記者采訪時坦言。

此外，煙草政企不分的體制對控煙的阻礙長期為外界所詬病。

“在我國，煙草工商業(yè)屬于國有企業(yè)，由于實行長期的壟斷，積累了豐厚的資產(chǎn)和利潤，形成了一個固有的利益集團”，清華大學國情研究院教授胡鞍鋼主持的課題組撰寫的《關(guān)于實施煙草產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的建議》曾指出，煙草行業(yè)政企不分，煙草專賣局及其主管部門(工信部)成了煙草工商業(yè)企業(yè)這一特殊利益集團的“政治保護傘”，嚴重干擾了控煙政策的制定，成為中國控煙的最大制度性阻礙。

省局以下的“政企分離”

如何破解中國“控煙之難”？多位學者和業(yè)內(nèi)人士均將矛頭指向“政企合一”，支持國家煙草專賣局和中國煙草總公司實行政企分開，在組織、人事和利益鏈條上切斷聯(lián)系，中國煙草總公司僅作為國有公司而存在。

事實上，早在2003年，煙草行業(yè)就嘗試“工商分離”，在沿襲的煙草專賣專營體制下，各省級煙草公司不再身兼兩職(既負責本省煙草銷售，又負責管理本省煙廠)，而是只管銷售，不再管理煙廠。此次改革中，煙草行業(yè)的“龍頭”國家煙草專賣局和中國煙草總公司卻未改革，仍同時肩負專賣制度的管理者和生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)這兩種角色。因此，此次改革也被視為省局以下的“政企分離”，顯然這一分離并未觸及更高層面。

煙草專賣制度可否撼動？

根據(jù)《煙草專賣法》，“為實行煙草專賣管理，有計劃地組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營，提高煙草制品質(zhì)量，維護消費者利益，保證國家財政收入制定本法”。在胡鞍鋼看來，“保證國家財政收入”這一目標成為控煙的巨大阻力。他建議啟動修訂《煙草專賣法》，廢除其中“保證國家財政收入”這一目的，同時建議取消煙葉稅，加大財政轉(zhuǎn)移支付，切斷地方政府對煙葉生產(chǎn)的激勵機制。

廣東商學院教師鄒方斌曾撰文建議廢除煙草專賣制度。他認為，專賣制度下，煙草公司可以將絕大部分稅收負擔轉(zhuǎn)嫁給消費者和煙農(nóng)，大部分壟斷租金往往被一些擁有權(quán)力的政府官員攫取，或“合法”轉(zhuǎn)化為煙草行業(yè)過高的工資與福利水平。

但煙葉稅的減少，是否會減少政府財政收入？“各級財政和地方經(jīng)濟對煙草產(chǎn)業(yè)的依賴度正在逐步下降”，清華大學國情研究院教授胡鞍鋼主持的課題組指出，即使在云南等部分傳統(tǒng)煙草大省，煙草產(chǎn)業(yè)G D P比重也已大幅下降。

胡鞍鋼則認為，在全國財政總收入持續(xù)提高的情況下，中央政府完全有能力通過轉(zhuǎn)移支付等手段推動地方降低煙草產(chǎn)業(yè)占地區(qū)經(jīng)濟及財政收入來源比重。

在吳宜群看來，即使短期內(nèi)煙草行業(yè)無法徹底實現(xiàn)政企分離，煙草專賣局也不得參與控煙履約政策的制定。

清華大學胡鞍鋼所在課題組也認為，當前可以成立“國家控煙局”，全面履行控煙職能。新成立的國家控煙局，將作為制約煙草專賣局的重要力量。胡鞍鋼曾公開表示，在新一屆國務(wù)院機構(gòu)改革方案中，應加快推進國家煙草專賣局和中煙總公司的政企分離，使國家煙草專賣局轉(zhuǎn)變?yōu)閲�家控煙局�?/FONT>